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理论研究|余彦:驱动视角下消费民事公益诉讼的主体安排及其激励机制

作者: 时间:2018-11-19 点击数:

摘要:消费民事公益诉讼的有效运行有赖于多项制度发挥合力。其中,适格起诉主体制度和起诉主体序位制度共同构成基础驱动机制。我国立法对适格起诉主体范围的规定过于狭窄,为了从源头上保障消费民事公益诉讼动力充足的可能性,应当通过修改立法形成消费者组织、检察机关、个人的三元适格起诉主体格局。起诉主体序位制度是在基于起诉主体存在多元性的前提下,确定最优起诉主体、提高诉讼效率的保障制度。根据“两造结构均衡标准为主,诉讼经济标准为辅”的原则,构建“消费者组织——检察机关——个人”的序位制度是较为合适的做法。激励机制作为辅助驱动机制,是保障起诉主体起诉意愿转化为起诉行为进而积极追求胜诉结果的重要制度。消费民事公益诉讼因至少包含不作为之诉和惩罚性赔偿之诉两种具体类型,激励机制也应当根据两者的特点分别构建。

关键词:消费公益诉讼;驱动机制;起诉主体;序位制度;激励机制

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余彦,法学博士,广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心研究人员。研究方向:经济法学,环境法学;

本文原刊于《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第5期,感谢作者授权发布,如需转载请注明出处。注释已略,如需引用请核对期刊原文。

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促进消费需求持续增长、加快升级消费结构,是我国经济进入新常态后如何实现消费拉动经济增长的重要课题。然而,当前不容乐观的消费环境无疑对上述目标的实现形成了严峻挑战。2008年的奶粉污染事件、2013年的“镉大米”事件以及2018年的问题疫苗事件均引发了全国关注,对广大消费者的消费信心造成了严重的消极影响。习近平总书记强调,实现经济增长,要发挥消费的基础性作用,打造多点支撑的消费增长格局,营造便利安全放心的消费环境。要实现上述目标,既有的消费领域行政规制虽然重要,实践经验却表明,行政规制在消费领域的实施效果并不理想。在此背景下,消费民事公益诉讼作为保护消费公益的重要制度,学界和实务界均对其寄予厚望。但是考察其五年多来的具体实施情况,距离学界和实务界的期望还有很长一段距离。以案件数量这一制度实然价值的重要体现方面作为考察的一个角度,即便与同样高开低走的环境公益诉讼相比较,消费民事公益诉讼的案件数量仍然是少之又少。截至2016年4月,人民法院受理的消费民事公益诉讼案件仅有3件,而仅仅2015年一年,人民法院受理的环境民事公益诉讼案件就有38件。截至2017年6月,检察机关在为期两年的公益诉讼试点工作中共办理公益诉讼案件9053件,其中环境公益诉讼案件就有6527件,约占试点工作案件总数的72%,消费民事公益诉讼从案件的绝对数来看相差更为悬殊。究其原因,消费民事公益诉讼的驱动机制运行不畅是造成消费民事公益诉讼案件数量畸低的一个重要方面。究竟驱动机制的局限性表现在哪些方面? 应当通过何种途径加以完善? 本文试就上述问题给出一些见解。考虑到环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼具有一定程度的同质性,前者在驱动机制方面的一些规定具有比较意义,本文的部分内容也因此对标环境民事公益诉讼相关规定进行讨论。

一、消费民事公益诉讼驱动机制的运行机理与体系构成

从既有的研究成果来看,学界基本对以下两项内容达成一致意见:适格起诉主体范围过于狭窄,从源头上限制了消费民事公益诉讼被提起的可能;单纯对适格起诉主体范围扩张并不能保证其对提起消费民事公益诉讼的积极性,因此相应激励机制的设置尤为必要。上述研究虽然都从不同角度触及了问题的实质,但是任何一项制度的单独完善都无助于从根本上破解消费民事公益诉讼实施难的困境。理想的消费民事公益诉讼驱动机制应当是一套能够对上述两项独立制度进行整合的制度体系,在这套体系中,各项具体制度定位准确,相互配合,才能从根本上保障消费民事公益诉讼的运行进入正常轨道。

(一)消费民事公益诉讼驱动机制的运行机理

传统诉讼恪守“直接利害关系”原则,而消费民事公益诉讼的起诉主体往往与其所提起的诉讼不存在直接利害关系。因此,如何合理扩张消费民事公益诉讼的适格起诉主体范围,是消费民事公益诉讼驱动机制的源头。在消费民事公益诉讼运行良好的情况下,可以预见消费案件的数量会有大幅度增长,甚至有多个适格起诉主体就同一事由争相起诉的情况出现。在这一情况下,构建一套科学合理的起诉主体序位制度,保障最优起诉主体在先起诉就具有重大意义。上述两项制度共同从源头上保障了消费民事公益诉讼动力的充足,发挥了基础驱动机制的作用。消费民事公益诉讼通常案情错综复杂、诉讼标的巨大,诉讼成本也相对高昂。由于以上特殊性,起诉主体通常不愿、不敢提起诉讼。只有通过激励机制对其进行激励,才能唤起起诉主体通过诉讼保护消费公益的热情,促使其起诉意愿转化为起诉行为。这也是作为辅助驱动机制的起诉主体激励机制不可或缺的理由。从消费民事公益诉讼自身以及两造的特殊性来看,其驱动机制的运行机理如下:

从消费民事公益诉讼的特殊性质来看,适格起诉主体通过诉讼途径来维护消费公益是国家履行其自身义务的新形式。行政手段虽然具有及时高效的优点,但从实际情况来看,仅依靠行政力量来保护公共利益的效果着实有限。长期以来,我国过度依赖行政规制手段整治消费乱象,但是行政规制却在包括消费领域在内的越来越多领域呈现出低效率、无效果、不连贯、不民主等问题,这严重影响了行政规制的实施效果。 在此背景下,司法作为辅助规制工具的理念逐渐得到认可。“国家将越来越多的社会公共事务交由社会公共组织来完成,实际上是国家将维护社会公共利益的责任部分地交给了社会组织和个人,既然如此,国家就有义务为社会组织和个人提供能够切实保障社会公共利益的可行渠道。”在消费公益遭到或有可能遭到破坏时,国家就有义务采取一定的措施进行预防和治理。消费民事公益诉讼维护的是不特定多数人的公共利益,因此,当无直接利害关系的起诉主体尤其是私主体提起诉讼时,那些本来需要由国家负担的成本就在向社会转移。与之相应,国家应当采取一定的措施保障适格起诉主体维护消费公益的渠道畅通,充分调动其维护消费公益的热情。

从起诉主体的特殊性来看,适格起诉主体范围的扩张首先面临着限度问题。消费民事公益诉讼的起诉主体是“无直接利害关系人”,如果缺乏配套的激励机制,则很难保障适格起诉主体提起诉讼维护消费公益的热情。理性的经济计算是起诉主体必然会考虑的问题,谁都不愿意在保护与其自身无关的消费公益问题上付出更多。消费民事公益诉讼涉及面广,调查取证专业性强,耗时长久,所需的诉讼成本必然远远高于一般的消费私益诉讼,尤其是一旦败诉,可能导致的后果远非一般起诉主体所能承担。如果没有其他制度对诉讼成本和诉讼风险的分担,胜诉后起诉主体也不能得到任何奖励,则其提起诉讼的积极性必然大打折扣。

从被告的特殊性来看,对消费公益造成损害的往往是大型企业,这些企业往往是当地的纳税大户,为地方GDP的增长做出了巨大的贡献。在当下全球经济形势复苏乏力、部分地方保增长压力较大的现实情况下,一些地方对当地明星企业侵害消费公益的行为大多有意忽视甚至变相纵容,导致这些企业有恃无恐,更加轻视生产产品和提供服务的质量,这种情况往往导致更加严重的消费公益侵害事件的发生。问题奶粉事件中的石家庄三鹿集团股份有限公司、问题疫苗事件中的长春长生生物科技有限公司均为典型。因此,消费民事公益诉讼面对的是实力强大的企业,绝大多数起诉主体相对于被告来说,人力、财力、物力等方面的实力都相差悬殊。在这一现实情况下,在适格主体范围合理扩张的基础上通过合理序位制度的安排,寻找出最合适的起诉主体优先进行起诉,并且通过激励机制最大程度地减轻适格起诉主体的诉讼负担甚至获得奖励,进而消除起诉主体提起诉讼的后顾之忧,是保障消费民事公益诉讼蓬勃发展的重要途径。

(二)消费民事公益诉讼驱动机制的体系构成

基于消费民事公益诉讼驱动机制的上述运行机理,理想的消费民事公益诉讼驱动机制体系应当按照以下思路构建:

第一,适格起诉主体制度应当首先建立。法谚有云:“无原告即无法官。”消费公益与可能作为起诉主体的利益并无显性直接关系,如若还受到不合理起诉主体范围规定的限制,势必让消费民事公益诉讼的开展在源头上就陷入举步维艰的境地。因此如何尽可能地合理扩大适格起诉主体范围,最大程度地保障消费民事公益诉讼能够被提起的可能性,是该制度顺利运行的重要环节。

第二,起诉主体序位制度作为适格起诉主体制度和激励机制的连接性制度,应当给予高度重视。从制度设计思路方面来看,合理的适格起诉主体制度是科学起诉主体序位制度的前提,而最优起诉主体受到激励优先起诉,最容易实现胜诉结果,因而也最符合效率原则的要求。从制度作用来看,消费民事公益诉讼具有起诉主体多元化的显着特点。在各类起诉主体自身属性和诉讼能力均有差异的情况下,起诉主体序位制度对于最优起诉主体的寻找、提高诉讼效率等方面均有重要作用。科学划定适格起诉主体的范围是构建合理的序位制度的前提,而激励机制也有赖于序位制度提高胜诉概率和避免滥诉。

第三,激励机制应当注重激励作用的精准性。一般认为,起诉主体安全保护、公益诉讼保险、公益诉讼法律援助制度、公益诉讼基金、胜诉奖励制度、败诉方负担规则等能够减轻适格主体诉讼负担,进而对适格起诉主体提起诉讼起到激励作用的制度都应当纳入激励机制。其中,后面三项制度因其适用前提和激励作用的充分发挥均需具备一定条件,因此应当根据不同诉讼类型的特殊性各有侧重地全部、部分或单独适用,因而也是进一步探讨的重点。

二、基础驱动机制之完善:三元起诉主体前提下的序位制度重构

理想的消费民事公益诉讼基础驱动机制应当是以范围合理的适格起诉主体范围规定为基础,以科学客观的标准对各类起诉主体进行序位安排。我国《民事诉讼法》第55条和《消费者权益保护法》第47条是关于基础驱动机制的主要法律依据,而这些规定均存在一定局限,本文关于基础驱动机制及其完善的探讨,也以此为起点展开。

(一)局限之表现: 基于立法历程和法律文本的分析

我国关于消费民事公益诉讼制度的明文规定最早见于2012年第二次修正、2013年开始实施的《民事诉讼法》,该法第55条的规定虽然使消费民事公益诉讼摆脱了“无法可依”的尴尬,但是仅仅一个条文的规定过于抽象,尤其是消费民事公益诉讼的适格起诉主体难以准确认定。2013年《民事诉讼法》对消费民事公益诉讼适格起诉主体的表述为“法律规定的机关和有关组织”,而这些机关和组织到底有哪些? 应该由哪些法律规定方为有效? 《民事诉讼法》第55条均语焉不详。

2014年开始实施的新《消费者权益保护法》第47条对消费民事公益诉讼制度进行了再次确认,并对适格起诉主体的范围进行了进一步明确,但却是通过对适格起诉主体范围更为限缩的规定实现的。《消费者权益保护法》第47条将《民事诉讼法》第55条中法律规定的机关完全排除在外,将法律规定的组织限定为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。这种限缩规定必然进一步限制了基础驱动机制应有作用的发挥。

2017年6月27日,全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。其中对《民事诉讼法》第55条的修改明确赋予了检察机关的适格起诉主体资格,但是仍然忽视了私人起诉主体范围扩张的问题。此外,新《民事诉讼法》第55条在明文规定了检察机关适格起诉主体的基础上,进一步对起诉主体的序位问题进行了规定,即中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会居于消费民事公益诉讼起诉主体第一序位、检察机关居于第二序位。这一规定的合理之处有待商榷,其原因在于当前立法所划定的过于狭窄的适格起诉主体范围必然使得相应的序位制度条款失去了科学合理的前提。

(二) 起诉主体制度之完善: 三元起诉主体格局之建立

通过前文可知,我国消费民事公益诉讼的适格起诉主体范围非常狭窄,亟待通过修改立法进行扩张。而在检察机关已经成为适格起诉主体的情况下,私人适格起诉主体范围的扩大应当成为重点。具体来说,即通过确认省级以下消费者协会、其他消费者组织以及个人的适格起诉主体资格,在消费民事公益诉讼领域形成检察机关、消费者组织和个人三类起诉主体并存的局面。

1.消费者组织类起诉主体范围的进一步扩张。通过比照《消费者权益保护法》第36条和第47条的规定,可以发现省级以下的消费者协会和其他消费者组织均被排除在消费民事公益诉讼的适格起诉主体范围之外。对此,全国人大法工委内部一份名为《消费民事公益诉讼的研究意见》报告中的相关内容或能直接反映其原因:“有利于防止滥诉;符合中国消费者组织的实际状况;有利于消费民事公益诉讼的可执行性;和现行司法和行政救济制度相协调。”笔者认为,通过消费民事公益诉讼实施五年多来的实际情况以及与环境公益诉讼实施情况的比较,上述理由的合理性需要重新审视。

首先,对社会组织类起诉主体过于严格的限制并不符合我国消费者组织的实际情况。一方面,在消费者协会内部把适格起诉主体级别定在省级显然过于严格。从诉讼成本与效益角度考量,市、县级消费者协会在启动诉讼程序、收集证据等环节具有更大优势。另一方面,在社会管理创新的时代背景下,其他消费者组织的数量和规模必将会逐年增加。现有立法没有深刻把握上述趋势,实际上阻断了从社会组织类适格起诉主体角度解决消费民事公益诉讼起诉难的路径。

其次,从环境公益诉讼的实践情况来看,关于放开社会组织类起诉主体会造成滥诉的担心实为多余。根据《环境保护法》第58条的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的所有环保社会组织都能够成为环境公益诉讼的适格起诉主体。在三年多的时间里,环保社会组织在提起环境公益诉讼方面取得了很多积极成果,对影响范围大、社会关注高的大多数环境公益诉讼案件都有不同程度介入。通过比较可以看出,消费民事公益诉讼在社会组织类起诉主体的限制比环境公益诉讼更为严格,但是环保社会组织比消费者组织在公益诉讼的表现更为突出,更没有出现立法者所担心的滥诉现象,足见对社会组织类诉讼主体资格的过分限制带来的更多是消极后果。因此,为了保障消费民事公益诉讼今后的良性发展,消费者组织类起诉主体范围的进一步扩张势在必行。

2.个人适格起诉主体资格的赋予。作为个体的公民是良好消费环境的直接受益人和不良消费环境的直接受害人。市场监管部门囿于自身权能的有限性,不可能对所有即将发生的消费公益损害情况进行科学预判,也不可能对所有产品的质量和经营行为进行有效监控,抑或对所有已经发生的损害消费公益行为进行及时处理。此外,考虑到在消费公益遭到侵害的情况下,直接受害人固然首当其冲,但是作为自然人的个人相比社会组织和检察机关更加感同身受,这种自然形成的诉讼激发力无疑在强度上远远超过了后两者,因而更加具有无法比拟的原生性,因此,赋予公民个人消费民事公益诉讼起诉主体资格具有正当性和合理性。

从更高的层面来看,公益诉讼的实质就是将经济、环境、社会生活领域中存在的不公平现象以诉讼的形式提交法院解决,由法院行使司法权,对企业的经营行为进行司法审查和干预,用法律的手段迫使其改变不公平的制度。个人作为公益诉讼的适格起诉主体,对进一步实现人民民主、完善司法对保护公益和监督行政的作用都具有重要意义。因此,赋予公民相应的法律武器,尤其是起诉主体资格就显得尤为必要。

(三)起诉主体序位制度之完善: 基于客观标准之重构

基于前文的论述,笔者认为应当以消费者协会、检察机关、公民个人三元适格起诉主体为基础重构相应的起诉主体序位制度。但是,三者之间排位应当根据哪些标准? 各种标准存在不一致时序位排列应当如何取舍并决定最终的序位安排? 要解答上述问题还是应当回到消费民事公益诉讼制度设计的初衷。消费民事公益诉讼对于传统诉讼制度的诸多方面进行了突破,其背后的逻辑在于只有通过对传统诉讼的两造结构方面进行倾斜性配置才能更好地实现保护消费公益,进而实现法的正义和效率价值。基于三类起诉主体对两类价值的实现能力不同,序列排列标准也对应为两造结构均衡标准和诉讼经济标准。

1.两造结构均衡标准——实质正义与形式正义之平衡。作为一种新型诉讼类型,公益诉讼只有在立足本国国情的基础上构建起一套起诉主体与被告实质平等的两造结构模式,才有可能一揽子解决起诉主体制度不畅、两造对抗失衡以及司法机关“失位”等难题。在消费民事公益诉讼中,被告大多为具有较大规模的公司、企业,而起诉主体中的社会组织和个人往往势单力薄,两造实力相差悬殊。为了实现实质正义,各国立法往往都对公益诉讼的两造结构予以倾斜性配置。但是,不同于国外消费者组织设立的低门槛甚至零门槛以及检察机关对公益诉讼的审慎参与,我国的消费者组织成立门槛较高,各级消费者协会更是具有“民意官办、民办官助、官民结合”的半官方性质,检察机关在当前也表现出参与公益诉讼的极大热情,这就使得消费公益诉讼的两造结构从“弱起诉主体,强被告”的基本预设滑入“强起诉主体,弱被告”的另一个极端,这种情况如不采取措施加以缓解,势必影响整个公益诉讼制度形式正义和实质正义的实现。通过两造结构均衡标准,寻找最有利于实现两造对抗的起诉主体优先进行起诉,有利于形式正义和实质正义的实现,因而成为起诉主体序位排列需要考虑的重要标准。

2.诉讼经济标准。诉讼经济标准则是为了最大程度实现消费民事公益诉讼效率价值而必须进行的价值选择。这一标准主要是考察不同主体诉讼费用负担能力以及获取法律及其他相关专业支持应诉能力等一系列能力的强弱,同时结合获取以上能力的成本进行综合分析后,最终确定各类适格起诉主体综合素质的高低并以此进行序位排列。一般来说,起诉主体的实力越强越容易实现诉讼的专业化,而诉讼专业化程度即诉讼素质与诉讼效率成正相关关系,高水平的诉讼素质带来高诉讼效率,实现高回报的诉讼效能。

3.两造结构均衡标准和诉讼经济标准之间的关系。两类标准是对立统一的关系。两者的统一关系表现为作为诉讼经济标准排列依据的起诉主体诉讼能力,在很大程度上也是判定起诉主体与被告是否需要通过倾斜性配置才能达到两造结构均衡的重要依据。两者的对立关系表现为诉讼经济标准认为起诉主体的诉讼能力越强越有利于达到胜诉目标,因而也应当在序位安排上越靠前,而两造结构均衡标准则更多着眼于起诉主体和被告能否实现公平对抗,从这一意义上来说,适格主体的过于强势反而可能影响起诉主体序位的靠前排列。因此,两造结构均衡标准能够对诉讼经济标准下的序位排列发挥最终调整的作用。两造结构均衡标准能够制约诉讼经济标准的根源在于追求诉讼效率与实现公平正义之间存在紧张关系,从法的价值位阶来看,公平正义的价值要优先于效率价值。因此,各类起诉主体的最终序位排列只有在根据两造结构均衡标准难分优劣的情况下,才能根据诉讼经济标准确定的序位加以确定。在遵循“两造结构均衡标准为主、诉讼经济标准为辅”原则的基础上,消费者组织、个人和检察机关三类适格起诉主体序位的比较过程分为以下两个阶段。

第一,两造结构均衡标准下的起诉主体序位比较。(1) 消费者组织应当居于第一序位。消费民事公益诉讼的被告通常为具有一定规模的产品生产者和服务提供者。消费者组织与被告在性质上同属私人社会组织体,其同质性有利于最大程度地实现消费民事公益诉讼的两造公平对抗,最容易实现两造结构的均衡。(2)检察机关和个人都容易造成两造结构的失衡。检察机关作为法律监督机关的角色定位,有可能在消费民事公益诉讼案件中出现检察机关集起诉主体身份与法律监督主体身份合二为一的现象,作为被告的私人主体即使强势,面对公权主体也常常处于下风,这就造成了两造结构的不均衡。个人尽管是消费公益的直接感知主体,但是在大多数情况下,个人都因为授权或信托使自身处于保护消费公益相对间接的地位。综上,在公益代表性标准下,三类起诉主体的序位依次是:消费者组织——检察机关、个人。因此,检察机关和个人的最终序位需要通过诉讼经济标准的比较最后确定。

第二,诉讼经济标准下的起诉主体序位比较及最终序位的确定。(1)检察机关和消费者组织在诉讼能力上各有所长。作为国家的法律监督机关,检察机关在诉讼和法律专业方面具有明显优势。但是消费民事公益诉讼案件在对法律专业性要求高之余,对案件事实认定的技术专业性也有很高要求。消费者组织成员之所以加入,大多基于自身的专业兴趣和对消费公益保护事业的极大热爱。以上原因都使得消费者组织在产品、服务质量的专业性问题认定方面、与消费者的沟通协调方面更胜一筹。(2)个人仍居于最后序位。相对于法律专业水平精湛的检察机关以及技术专业优势明显的消费者组织,个人的诉讼能力无疑相形见绌,而起诉主体和被告之间相差悬殊的实力无疑使得案件的败诉几率大大增加,使得司法资源被频繁使用而对消费公益的维护收效甚微,这与诉讼经济原则的要求不符。因此,在诉讼经济标准下,三类起诉主体的序位依次是:消费者组织、检察机关——个人。结合两造结构均衡标准下的序位排列,消费民事公益诉讼的起诉主体序位最终确定为消费者组织——检察机关——个人。

三、辅助性驱动机制之完善:二元激励机制之构建

适格起诉主体的扩张仅仅是提供了消费民事公益诉讼能够提起的可能性,起诉主体序位制度的完善也仅仅提供了最优起诉主体在先起诉的可能性。以上两方面要从应然转化成实然,需要作为辅助性驱动机制的激励机制发挥作用,使得起诉主体的起诉意愿进一步坚定,最终促成起诉主体提起诉讼并积极追求胜诉。而如何尽可能地降低适格起诉主体的诉讼成本,同时能否在条件允许的情况下给予其一定的胜诉奖励,是当前激励制度设计的重点和争议焦点。从这一意义上来说,主要的激励方式有三种。一是公益诉讼基金。公益诉讼基金的设立可以为诉讼的顺利进行提供资金支持。公益诉讼基金的来源在设立初期以国家财政支持为主,以私人捐款、消费民事公益诉讼赔偿金和一定比例的胜诉奖励金为辅。起诉主体提起消费民事公益诉讼时,可能涉及的鉴定费、诉讼费以及律师费等可以从基金获得支持;二是胜诉奖励机制。起诉主体提起消费民事公益诉讼保护消费公益,是一种需要较高觉悟的利他主义行为,法律不能要求所有公民都有这样的举动,只能通过胜诉奖励的方式来鼓励这种行为。公益诉讼耗资巨大,完全依靠私起诉主体自掏腰包,以牺牲私人利益为代价保护消费公益既不合理也难以持久。胜诉奖励机制就是最大程度地利用“理性经济人”的利己本性,实现与消费民事公益诉讼利他理想的协调;三是“败诉方负担”规则。即起诉主体提起消费民事公益诉讼后,如果取得胜诉结果,则相关诉讼成本由被告承担,反之则由自身承担的一种诉讼成本分摊方式。

上述三类激励方式各有优劣。公益诉讼基金制度对起诉主体诉讼成本的分担最为稳定,但是如何保证资金的来源稳定和充沛是始终困扰公益诉讼基金的问题,但是起诉主体如能获得基金不问胜诉与否的支持,可能就不会对案件进行足够细心和全面的审视,这会使得公益诉讼基金支持下的起诉案件胜诉率偏低,使得公益诉讼基金通过诉讼得到的资金补充远远小于支出,而资金缺口虽有国家和地方财政兜底,但是如果胜诉率过低,则可能出现设立基金支持公益诉讼而实现保护消费公益目标的成本远远高于直接用于保护消费公益所需的成本,进而从根本上削弱公益诉讼基金的制度价值。

胜诉奖励机制虽然通过可获奖励的预期,使起诉主体在经济利益的激励下,积极地调查取证、出庭应诉并追求胜诉,从而更好地保护消费公益。正因如此,胜诉奖励制度具有很强的激励力度,但是其适用范围仅限于私起诉主体,对于以检察机关为代表的公权起诉主体而言,维护消费公益本就是其自身职责所在,如果对公权起诉主体也予以奖励显然与其自身职能定位不符。此外,获得胜诉奖励的前提是起诉主体能够提起涉及金钱赔偿的相关请求,如果仅仅要求被告为或不为一定行为的请求与金钱无涉,就不存在奖励私起诉主体的前提条件,这也进一步限制了胜诉奖励机制的适用范围。

败诉方负担规则因同时具备正诉激励、滥诉预防与行为矫正三重功能,因而有学者认为其应当作为激励机制最佳举措。对此笔者有不同看法。首先,最佳举措暗含上述三类激励机制为非此即彼的排他适用关系,事实上三类激励机制存在共同或部分适用的可能,适用败诉方负担规则的诉讼成本最终也不排除可由公益诉讼基金承担的可能,如果私起诉主体为胜诉方,理论上也存在被告承担诉讼成本、起诉主体获得胜诉奖励的可能。此外,即使赞同败诉方负担规则在激励效果上具有相对优越性的学者,也承认该规则可能使得起诉主体因过分担心败诉可能承担巨额诉讼成本使得部分合法公益诉讼被抑制的情况出现。而且这一不足可能会因我国消费民事公益诉讼制度受案数量本就较少的客观情况进一步恶化。

从消费民事公益诉讼的特殊性来看,不同于环境公益诉讼等其他类型的公益诉讼,消费民事公益诉讼实际上是不作为之诉和惩罚性赔偿诉讼消费公益诉讼两种类型诉讼的集合,造成这一情况的原因在于消费公益存在立法上的定义困境。一方面,消费公益诉讼的逻辑起点为不特定多数消费者的合法权益有受到各种侵害的风险,却缺乏有效的制度进行充分救济。这决定了消费公益诉讼限定下的消费公益与个人利益具有高度的一致性,进而使得在多数情况下两种利益难以泾渭分明。另一方面,消费行为是高度连贯的动态过程,这也使得消费公益在立法技术上无法进一步细分,实际上却仍然可能表现为不同形态。

虽然消费公益只能被说明而无法被立法所明确定义,但是社会并不会在概念主导下而存在,法律制度也不能因为概念不明确而放弃对社会生活的规范与调整,概念的模糊并不影响制度设计与程序运作。那么,重新从消费公益诉讼制度的初衷出发,结合对消费全过程全方位保护的实际需要,对基本形成共识的消费公益诉讼具体类型予以明文规定,最终实现对消费公益真实意蕴的逐步趋近成为了克服消费公益解释困境的主要路径。就民事诉讼制度而言,建立在“直接利害关系”原则和“形式正义”两造结构基础上的传统诉讼制度已经难以适应新形势下消费者利益保护的需要。有学者从上述立场出发,将消费公益的“不特定多数消费者”解释为“未来的不特定消费者”和当下“难以准确判定特定个体”的众多消费者。针对前一种情形而提起的消费民事公益诉讼是典型的不作为之诉的公益诉讼;针对后一种情形而提起的诉讼,实质上是为更好地保护特定多数消费者利益而以消费公益诉讼的名义提起的诉讼。换言之,惩罚性赔偿型消费公益诉讼一定程度上也可以被认为是一种特殊的消费私益诉讼。尽管有学者认为消费公益诉讼吸纳惩罚性赔偿型消费公益诉讼抹杀了公益诉讼与私益诉讼的界分,但惩罚性赔偿可以实现特定受害消费者私人执法行为正外部性内部化,并且提起公益诉讼通常能够为原告或者其代理人带来隐性收益,故惩罚性赔偿型公益诉讼具备可行性。也有学者指出,根据诉讼信托理论全面改造当前的消费公益诉讼制度具有合理性,同时也有域外经验可供借鉴。

正是由于消费民事公益诉讼具体诉讼类型的两分性,结合前文提到三项激励机制各自的优劣性和适用范围,消费民事公益诉讼的激励机制也应当呈现二元性。在对不作为之诉的公益诉讼的激励机制构建方面,由于其诉讼请求主要是禁止被告停止某一侵害消费公益的行为,如若起诉主体胜诉,被告承担民事责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、修理、重作、更换(包括召回)、赔礼道歉等方式。由于上述责任承担方式基本与金钱无涉,胜诉奖励机制因此失去了适用前提而不能适用。作为纯粹的公益诉讼,败诉方负担规则的所有优势在不作为之诉的消费民事公益诉讼中得以发挥,因此可以作为主要规则。公益诉讼基金是否对此类诉讼进行支持可以根据起诉主体的申请启动,对社会影响重大、案件基本事实清楚的案件,公益诉讼基金也可以主动介入支持。

在对惩罚性赔偿型消费公益诉讼的激励机制构建方面,由于其本质上可以被认为是私益诉讼的特殊形式,因此公益诉讼基金应当尽量避免对此类诉讼的支持,也正因为其并不属于纯粹的公益诉讼,传统民事诉讼构造中激励机制内嵌于诉讼制度本身的特征被其大部分继承,败诉方负担规则对典型公益诉讼法律构造的特殊激励效果也因此无法发挥。相较之下,由于惩罚性赔偿型消费公益诉讼中被告承担民事责任的主要形式是惩罚性赔偿,使得胜诉奖励机制的适用具备了基本前提。更为重要的是,惩罚性赔偿型消费公益诉讼与一般惩罚赔偿型私益诉讼在一定程度上的同质性,加之公益诉讼必定具有的人数较多的规模效应,使得胜诉奖励机制有了更加充分发挥其作用的空间,因而应当成为惩罚性赔偿型消费公益诉讼的主要激励机制。

结语

消费民事公益诉讼在我国虽然已经被立法所明文确认,但是实施效果并不理想。通过消费民事公益诉讼驱动机制的完善,使得合理范围内尽可能多的适格起诉主体积极起诉,通过增加案件数量的方式为消费民事公益诉讼审理工作的完善和理论研究的深入提供更多的宝贵素材,实为制度完善的必要选择。笔者建议首先对《民事诉讼法》第55条、《消费者权益保护法》第47条进行修改,在确立消费者组织——检察机关——个人起诉主体序位的基础上,通过公益诉讼基金、胜诉奖励、败诉方负担规则适用与否及适用比例的动态调整,保证案件数量逐步增长的同时避免因过度激励可能出现的诉讼爆炸。在案件达到一定数量后,通过实证分析和典型案例的研究,在对消费民事公益诉讼驱动机制进行复盘的基础上对相关规定进一步完善,保障消费民事公益诉讼在正常轨道上稳步运行。

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