? 理论研究|杨治坤:区域大气污染联合防治:软硬法混合规制-广州绿色发展法治研究中心 bet36体育开户_bet36官网_bet36最新在线体育

理论研究|杨治坤:区域大气污染联合防治:软硬法混合规制

作者: 时间:2018-11-29 点击数:

摘要:在区域大气污染联合防治领域,硬法与软法发挥各自的优势,相得益彰,呈现出一种软硬法混合规制的趋势。硬法规制以区域协同立法模式和区域共同立法模式为代表,而软法规制以行政协议模式为典型。区域协同立法模式在区域大气污染联合防治的立法信息沟通、立法技术规则共享和立法经验交流等方面进行协同。区域共同立法模式是区域内享有地方立法权的共同上一级主体对区域大气污染联合防治事项进行统一立法, 并且在区域内统一实施。行政协议模式由区域内各行政主体就区域大气污染联合防治事务达成协议,各自信守承诺,践行共同商定事项。

关键词:区域大气污染;联合防治;硬法规制;软法规制

?

408

杨治坤,法学博士,广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心副教授,广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心研究员。

本文原刊于《法治社会》2017年第6期,感谢作者授权发布,如需转载请注明出处。注释已略,如需引用请核对期刊原文。

408

一、区域大气污染联合防治软硬法混合规制趋势

区域性复合型的大气污染问题给现行环境管理模式带来了巨大的挑战,仅从行政区划的角度考虑单个行政区大气污染防治的管理模式难以有效解决当前愈加严重的区域大气污染问题——区域大气污染的联合防治模式是大势所趋。区域大气污染联合防治,不仅是对当前环境管理体制的拓展甚至是反叛,也对当前我国既有的法律规范体系提出新的要求。联合防治的主体多元化,其引申的治理规则也应当是多元的。传统的硬法规范体系显示出固有的局限性,而以行政协议为形式的软法则可在区域大气污染联合防治中大展身手。在区域大气污染联合防治中,硬法与软法可以联手,发挥各自规范优势,相得益彰,形成一种软硬法混合规制方式。

(一)区域大气污染联合防治硬法规制

在区域府际合作过程中,行政区域和利益主体不能改变,国家统一的法制却满足不了区域经济一体化的需求,但区域一体化又必须有法制的保障。区域一体化或区域协调发展中,在更为具体的层面,如区域大气污染联合防治法制化的任务,除中央层面的统一立法规范外,应当由区域内各地方政府及其职能部门来分别完成。根据《宪法》和新修订的《立法法》的规定,设区的市享有制定地方性法规和地方政府规章的权力。区域内享有地方立法权的权力机关和地方政府可以通过制定地方性法规和地方政府规章,来弥补在区域大气污染防治方面中央层面立法的不足,以进一步完善区域大气污染联合防治立法。

但是,传统的地方立法模式并不能有效解决跨行政区域的公共行政事务问题,包括区域大气污染治理。按照《宪法》规定,地方立法不得与宪法、法律、行政法规相抵触,根据本地方的实际情况制定,故而称作“不抵触”原则。地方立法包括享有地方立法权的地方人大及其常委会、地方人民政府。在区域大气污染联合防治领域,相关地方立法在遵守合宪性、合法性原则的前提下,还有四个方面值得注意:一是地方立法必须考虑本行政区域内的行政权力和公民的关系的基本状况,任何照搬其他地方立法的做法都不是实事求是的做法,可能构成违法;二是地方立法只限于本行政区域,涉及其他行政区域行政机关权力义务安排的立法内容也可能构成违法;三是作为与中央立法相对的地方立法,在内在品格上不能违背上位法的基本精神与立法原则,在外在形态上也不能与上位法法律规范相抵触;四是处理地方立法与中央各部委规章的冲突,应当避免两种倾向——过于强调地方立法的自主性或者过于强调地方立法的从属性,从而在中央立法主体与地方立法主体之间依据权力和权利的平衡原则,达致行政与法律之间的平衡。

(二)区域大气污染联合防治软法规制

区域内单纯的行政区地方立法难以有效应对跨越行政区的公共事务治理,建立跨区域合作成为寻求问题解决的有效路径。行政协议作为府际合作的一种软法约束机制,也是政府之间为解决区域大气污染治理中政府的向心力、行动协调等一致性要求的自我规制,即行政机关相互间为履行职责而开展合作的协议。行政协议模式的基础是平等、协商和自由地签订契约。行政协议已成为我国当前区域经济一体化和跨区域环境治理的重要法律机制。政府是根据推动集体决策以及协同政府官员行为的政治网络而组织起来的,而政府(包括职能部门)之间的行政协议, 则提供了一个代表们可以借以探讨制定地方政府规章的框架;建立起来的规则和程序,则使得代表们可以发展长期的关系和联盟,从而制定政策。没有这些固定的框架,整治决策过程将会变得更为困难,并且将花费更多成本。

区域大气污染联合防治关键在于软硬法落地。区域大气污染联合防治的软硬法规制,关键在于其治理措施落地得到切实遵循,这在一定程度上依赖于地方层面的严格贯彻——地方立法规制或者是地方政府之间的行政协议自我规制构成了跨区域大气污染联合防治的关键节点。在区域大气污染联合防治规制方面应当注意两方面的问题:一是区域大气污染联合防治立法应当有相当的针对性,立法所依赖的生态环境或基础中则需要综合考虑区域整体的生态环境、区域内各行政区局部环境状况及其各自的经济发展形态与水平等,所建立的配套制度如大气环境影响评价、大气环境审计、污染物排放控制等形成治理规则体系, 避免“头痛医头,脚痛医脚”的破碎化立法; 二是强调区域大气污染联合防治, 需以立法的方式破除大气环境治理的行政隔阂,并指导政府间协同治理行为,同时协调政府间协同治理中产生的纠纷与困难。解决我国区域大气污染问题,区域合作防治是必由之路。区域协同型立法模式、区域共同立法模式与行政协议模式在区域大气污染防治中各有优势,其共性在于通过平等沟通对区域大气污染防治立法的争议内容共同协商,有助于立法协作实现制度化、常态化与实效化。

二、硬法规制之区域协同立法模式

区域协同立法模式的内涵包括两个层面:第一是区域内各行政区在区域大气污染防治立法事项、立法信息沟通、立法技术规则共享和立法经验交流等方面进行协同;第二是在区域大气污染防治重大事项方面,区域内各行政区地方立法进行规范统一。区域大气污染联合防治协调立法,以京津冀区域最为典型。京津冀区域协同立法模式的主要规范依据是《京津冀协同发展规划纲要》。这部规划纲要将京津冀协同发展提升至国家战略的高度,强调京津冀在生态环境保护方面的协同和一体化。京津冀协同立法模式主要致力于以下几个方面的协同。

(一)构建协同立法机制

2015年5月,北京市人大常委会、天津市人大常委会和河北省人大常委会共同出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》。这部规范文件为京津冀区域协同立法指明了方向,提出如何构建京津冀区域协同立法的主要机制和制度平台。构建稳定的京津冀立法协同机制,最终目的是能够依赖协同机制形成京津冀区域统一的区域制度框架和实施细则,促进京津冀区域的协同发展。京津冀区域协同立法机制具体包括:第一,京津冀区域协同立法首先强调维护京津冀区域法制统一,在这个基本前提下整合京津冀区域的地方立法资源和发挥地方立法组织协调的重要作用;第二,京津冀区域协同立法的主要领域是区域公共产品供给、区域生态环境保护、区域产业结构转型、区域经济可持续发展等领域,针对该领域的普遍性问题和重点问题加强立法探讨,谋求京津冀区域三省市在这些层面的一致性。

在这种模式的指引下,北京市、天津市和河北省分别制定了本省市的大气污染防治地方性法规和地方政府规章。例如北京市2014年修改制定的《北京市大气污染防治条例》,天津市2015年修改制定的《天津市大气污染防治条例》,河北省2016年修改制定的《河北省大气污染防治条例》均规定三者适用于本行政区内大气污染防治。三者也同时制定了一些区域大气污染联合防治的措施,例如《河北省大气污染防治条例》规定大气环境质量限期达标规划以符合区域大气环境质量状况。这部地方性法规还规定“禁止生产、进口、销售、使用不符合国家标准和京津冀区域使用要求的车用燃料”。

(二) 加强重大立法项目联合攻关

《京津冀协同发展规划纲要》不仅仅从战略高度提出京津冀区域在区域公共产品供给方面加强立法协同,还重点强调在区域大气污染防治领域进行协同立法的实践。近几年,京津冀区域大气污染一直是国家大气污染治理的重要区域,这部规划纲要的出台,与已经出台的其他国家战略诸如《大气污染防治行动计划》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等诸多文件一起共同应对京津冀区域大气污染。其中,《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》提出京津冀区域2017年大气污染协同治理的具体目标以及重点任务。这些重点任务领域包括:实施区域大气污染综合治理和大气污染物协同减排,对区域城市交通实施协同管理、防治机动车来源的大气污染,优化区域产业结构和布局,推动清洁能源和控制煤炭消耗,健全风险预警体系和风险应急措施,强调政府责任和监督考核机制。这几个方面的重点内容涉及到了区域大气污染联合防治的几个重要层面,包括从源头治理区域大气污染至大气污染政府治理的监督与考核这样全过程管理。2015年12月发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》更加进一步深化了京津冀区域发展的战略,致力于将京津冀区域在生态空间拓展、污染协同治理、生态修复和环境改善等方面打造成国家示范区域。京津冀区域发展既是国家层面的重大战略,同时也是为全国的区域协同发展做出表率。目前,京津冀区域主要在生态环境保护、京津冀交通一体化和产业结构升级转型等几个方面重点攻关。

(三) 健全京津冀立法协同保障机制

环境治理和环境法制度强调协同和整全的方法论,区域大气污染的应对和区域大气环境的治理也不例外。区域大气污染的联合防治强调区域内各行政区政府间协同,其根本原因在于区域大气生态环境的整体性。基于区域生态环境整体性而要求区域内各地方政府在区域大气污染方面加强协同。《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》强调京津冀三地人大常委会要在人力、物力、财力等方面予保障。同时为了保障京津冀人大立法工作协同机制持久健康运行,三省市各指定人大常委会主任会议成员采取轮流的方式负责此项工作。京津冀区域立法协同保障机制目标是追求区域公共产品供给方面的深度合作。在京津冀区域大气污染联合防治领域,京津冀区域要加强在低碳环保方面的立法协同工作, 破除区域内各行政区行政壁垒,力争构建统一、开放、竞争和有秩序的区域低碳市场,实现区域内的信息、技术和资本的自由流动,加大市场机制在区域大气污染联合防治过程中的作用。三省市将在区域机动车监督管理机制方面加快研究立法协同保障机制,诸如三省市机动车排放标准和油品标准,机动车环保标志管理,新能源车推广等方面建立信息沟通和信息共享机制。

需要强调的是,不管是在京津冀区域协同立法还是协同立法保障层面,都应当允许适当的公众参与,这是实施对地方立法权监督最行之有效的方法。强调公众参与,其前提是信息公开。信息公开是全面公众参与的前提,没有完全的信息公开,则公众参与是徒劳和没有结果的。确立京津冀立法工作中的公众参与也是“民众之事,民众知晓,民众参与” 这一宪法精神在京津冀协同立法工作中的实现。在京津冀协同立法过程中,必然会涉及到诸多利益主体的利益,允许他们适度地参与立法工作, 也是对他们利益的协调与保障。

三、硬法规制之区域共同立法模式

(一)区域共同立法模式含义

区域共同立法模式指的是区域内各行政区对涉及区域内共同利益的事项进行统一立法,并且在区域内统一实施。区域大气污染协同治理领域采用区域共同立法模式的主体主要包括区域内有地方性法规和规章制定权的机关。自2015年新的《立法法》修订实施之后,设区的市拥有地方性法规制定权和规章制定权。目前,我国采用区域共同立法模式的典型区域是珠江三角洲。珠三角区域一体化进程中,在诸多方面实现了初步的制度合作。具体表现在:(1)区域统一规划;(2)行政区划改革;(3)都市圈规划;(4)地方政府及其职能部门之间签署各类行政协议;(5)加强组织建设。

区域共同立法模式不同于区域协同立法模式,笔者以京津冀区域协同立法模式和珠江三角洲区域共同立法模式为实践样本进行两者的比较。具体而言,两者差异主要表现为:区域协同立法模式的基础是区域内各行政区立法机关在充分协商和沟通的基础上商定区域协同立法的一致目标和一致机制,具体的立法工作是由区域内各行政区各自完成。区域协同立法模式的立法机关仍然是区域内各行政区立法机关,只是在立法目标等重大事项上保持区域一致性。而区域共同立法模式则是在区域内各行政区协商沟通的基础上,由区域共同立法机关——通常是区域各行政区的上一级权力机关或人民政府来承担区域立法工作。

为何珠三角区域能够实现区域共同立法模式?2008年国家发改委发布的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008年——2020年)》确定广东省的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、江门、中山、惠州和肇庆市为珠三角的主体。珠三角的九个城市广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆在行政区划上都隶属于广东省。如此, 这九个城市有着共同的上级人民政府和上级权力机关,珠江三角洲区域的共同立法正是通过广东省级层面立法来实现的。这种共同立法模式相比较区域协同立法模式有着其自身的优势, 能够有效地实现区域内各行政区的资源整合和立法协同, 能够因地制宜地对区域内大气污染防治的事项进行精准地调整, 避免立法资源的浪费和“法治碎片化”。同时, 区域共同立法还可以为各行政区提供明确具体的法律依据和法律目标, 更稳定的规范体系。珠三角洲区域被包含在广东省的行政区划之内, 并不存在跨省治理大气污染的情况, 所以采取的立法模式与其他区域不同的立法规制模式。

(二)区域共同立法模式的优势

以珠三角区域大气污染治理为例,2008年3月30日广东省人民政府颁布了《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》,作为专门治理珠三角区域大气污染治理的法律规范。作为首部区域大气污染防治的地方立法,针对立法目的、适用范围、适用对象等作出共同性规定;在解决区域性大气污染问题的领导体制与具体部门职责方面所规定的具体措施,也具有比较强的可操作性,如规定广东省人民政府制定珠三角区域大气污染联合防治规划;各级政府应当建立区域大气污染联合防治监督制度,对改善本行政区域大气环境质量负责;各级环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理,统一发布大气环境质量信息;经济综合宏观调控部门制定有利于大气污染防治的统一产业政策;其他相关执法部门对大气污染源实施监督管理等。在预防大气污染具体措施和保障机制上,包括监督检查实施状况、对联合防治工作实施考核、对联合防治进展实施通报、区域大气环境质量监测、区域大气污染纠纷解决机制等。该部地方政府规章在区域大气污染治理方面,有诸多创新:如规定区域大气污染防治联席会议,大气污染联防联控工作机制;加大超标准排放处罚力度,重拳治污,实行区域大气污染物排放总量控制,建立区域灰霾天气监测、预测、预警体系,建立新监测评价体系,等等。

以《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》为基本依据,广东省还设置了一些具体配套规范,例如《珠江三角洲区域大气重污染应急预案》,将珠三角区域大气污染联合防治的具体执行措施落到实处。除了正在实施的《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》,根据相关报道, 《广东省珠江三角洲大气污染防治条例》也被纳入到了广东省人大立法规划之中,立法层级由政府规章上升到了地方性法规,珠三角区域共同立法的科学性、民主性将会相应得到提升。

四、软法规制之行政协议模式

(一)行政协议模式的特点和优势

除了上述区域协同立法和区域共同立法这两种硬法规制模式之外,区域大气污染联合防治方面还有行政协议模式。行政协议模式也是区域大气污染联合防治的有效路径。行政协议指的是区域内各行政主体就区域公共事务达成契约,各自尊重和履行契约协商的事项。相比硬法规制,行政协议所凸显的主体平等性、意思自治性、规则的共识性等优势和自我规制的本质,更容易在区域大气污染联防联治领域有效推进合作,因此,该种方式已经成为区域内不同行政区政府间合作和解决纠纷的重要机制。长江三角洲区域三省一市在实践中创造了行政协议以及保障缔结协议的联席会议制度。长三角区域创制的行政协议和区域联席会议制度被京津冀、珠三角区域和环渤海区域所效仿。从行为的法律性质上讲, 长江三角洲区域行政协议既不是法律规范也不是行政合同,而是类似于美国的州际协定和《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议,是政府间实现平等合作的一项法律机制。美国的大气污染防治领域,州际协定广泛存在。美国《清洁空气法》第SEC.102.(C)明确提出鼓励“两个或者更多的州与州之间协商达成与各自的法律不相冲突的共识或者条约,缔结条约的目的是为了:(1)以在大气污染防治领域进行合作,解决冲突或者更好地执行各自的法律;(2)在共识或者条约的基础上建立协同管理机构”。正是因为得到了《清洁空气法》的确认,美国的州际协定具有双重性质,也因此在大气污染防治领域发挥了卓越的效果,为美国大气污染区域防治提供了坚实的法律保障,使得美国区域大气污染州际合作得以纳入法制化的轨道。我国也有一些行政协议的实践,其中最有代表性的是长江三角洲区域行政协议。但是,需要注意的是,我国区域大气污染防治行政协议与美国的州际协定性质有所区别,我国的行政协议不具有硬法的法律规范性质和效力。

我国长江三角洲的区域大气污染联合防治主要采用行政协议模式进行,并且取得了一定的成效。与区域协同立法模式和区域共同立法模式相比,行政协议模式有着自身的特点和优势。第一,行政协议模式程序简便和效率高。区域协同立法模式和区域共同立法模式,所需的立法协调程序相对复杂,因此区域内各行政区政府需要很长的时间来沟通和协调。与区域协同立法模式和区域共同立法模式相比,行政协议模式具有较强的灵活性,且效率高。行政协议程序较为简化,更适应我国区域大气污染防治的形势需要。第二,行政协议弹性大、空间大。与区域协同立法模式和区域共同立法模式不同的是,行政协议重在制定区域大气污染联合防治的框架,将需要解决的具体问题交由区域内各行政区政府制定相关规范予以落实。第三,行政协议的性质不是地方政府规章,而是具有“软法”属性。与“硬法”相比,行政协议的效力有限,但是行政协议也有其软法的优势。长江三角洲区域经常使用行政协议来解决区域大气污染联合防治过程中出现的纠纷,避免区域内行政权力交叉重叠引发的冲突。第四,行政协议能够有效地调动区域内地方政府污染防治的积极性。区域内各地方政府之间通过平等协商确立的行政协议,能够实现区域内环境资源的有效配置,兼顾各行政区的利益和不同发展水平。

(二)长江三角洲区域大气污染防治行政协议实践

长江三角洲与珠江三角洲有所不同,长江三角洲的三省一市不属于同一个省,因此长江三角洲(下文简称“长三角”)在区域共同立法方面很难展开,而以行政协议为主要实践方式。就当前的经验而言,长三角区域主要以行政协议方式开展区域大气污染联合防治工作。长三角区域的区域大气污染联合防治机制相对松散,在今后的制度构建过程中,应当着力于构建更加紧密的、常态化、制度化和规范化的合作机制,以共同应对长江三角洲区域大气污染。行政协议的关键是执行,尤其是要保证每个区域一体化协议的执行效果,每个协议都需要制定相应的监督机制。长江三角洲在行政协议方面的实践经验主要有以下几个方面。

第一,长三角行政协议缔结主体。目前,长三角区域行政协议的缔结主体,是长三角区域的行政机关,即省、市人民政府或职能部门; 缔结形式是行政首长联席会议,包括长三角16 市的市长联席会议、经协委(办)主任联席会议和职能部门行政首长联席会议。长三角区域行政协议的协作机制能够保障区域协作机制的连续性和稳定性。当然,区域大气污染防治协作机制的形式多样,确定什么样的协作机构或者协作方式取决于区域实际状况。就目前而言,长三角区域采用比较多的是联席会议制度。区域大气污染联席会议制度可以保证区域内不同行政区更加紧密的合作与交流。区域联席会议是指由来自不同地区或不同部门的代表(如负责人或其他工作人员),为特定目的而召开的会议。区域联席会议的可根据区域合作与沟通的情况来确定会议的形式与内容,但是总体上可分为会晤型联席会议与磋商型联席会议。这两种类型的联席会议各有特点,会晤型联席会议中各方定期召开会议保证合作机制的常态化;磋商型联席会议强调会议主题的确定性和针对性。

第二,长三角行政协议协作机制。在长三角区域政府合作实践中,其所建立的联席会议制度、行政协议制度,凸显了各地方政府之间的平等协商精神和治理的有效性,成为我国其他区域如泛珠三角、京津冀等区域政府纷纷仿效的典范。如果将府际合作联席会议制度和行政协议制度置于法学理论分析框架,府际合作联席会议制度可定位为一种跨区域工作机制,而行政协议则类似于美国的州际协定和《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议,是政府间实现平等合作的一项法律机制。长三角三省一市的大气污染防治条例都是各自立法,且这几部地方立法几乎没有关于长三角区域大气污染协作机制的规定,长三角三省一市的大气污染防治协作主要依据行政协议展开。地方大气污染防治的原则与机制首先应当遵循2014年修订的《环境保护法》与2015年修订的《大气污染防治法》。《环境保护法》第五条明确规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。尽管《大气污染防治法》(2015年修订)没有明确规定大气污染防治的原则,但是在该法第二条也有“坚持源头治理,规划先行”的规定。无论是长三角区域大气污染防治协作机制、相关沟通协调机制、重污染天气应急联动机制,还是区域联动执法机制、环境信息共享机制都应该明确参与主体。现在可确定的长三角区域大气污染防治协作的参与主体除了国务院八部委负责人之外,三省一市的政府负责人及其他部门的负责人都需要参加会议。有学者建议,长三角联席会议可以设置理事会作为决策机构,设置协调执行部作为监督执行机构,这种决策和监督执行机构属于常设机构,以便于保障合作的稳定性和合作事项推进效率; 在区域内相邻地区之间,可以在长三角整体合作框架之下建立次一级的双边、多边协调机制,或者设置专门机构,推进相邻地区在具体领域的合作。

五、结语

需要强调的是,本文从区域协同立法、区域共同立法和区域行政协议三个模式入手重点分析京津冀区域、珠三角区域和长三角区域这三个区域大气污染的法律规制模式,这并不意味着京津冀区域、珠三角区域和长三角区域都只采用其中一种典型模式。在实践中,恰恰是这三个区域不仅仅运用其中一种典型模式,也会综合使用其他规制模式。例如,广东省和香港也有区域大气污染联合防治的行政协议,如广东省政府和香港特区政府于2002年4月发表《改善珠江三角洲地区空气质素的联合声明》,展开珠江三角洲地区空气质量的联合防治;2014 年,广东省和香港、澳门还签订了《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》,这份行政协议旨在推动广东省珠三角区域和香港澳门开展大气污染防治方面的合作。这些协议书的内容主要有加强三地在区域大气环境质量监测和信息共享、区域大气环境保护技术科研合作、区域大气环境质量评估交流等方面的合作,以持续改善泛珠三角区域的大气环境质量。这些合作协议都是行政协议模式,即软法规制的有效实践。

Copyright? 2015 All Rights Reserved. bet36体育开户_bet36官网_bet36最新在线体育